Tal como a esmagadora maioria das pautas discutidas nas esferas governamentais – sejam elas municipais, estaduais ou, nesse caso, federais – as discussões em torno da Reforma Tributária não têm escapado dos caprichos do chamado ‘jogo político’.
Exemplo disso é o fato de que, embora as propostas de Câmara dos Deputados (com base nos estudos do CCiF) e do Senado Federal (com base nos apontamentos do ex-deputado Luiz Carlos Hauly, já entrevistado pelo Novo Varejo) tenham como esqueleto o mesmo propósito, a substituição da redução da atual e vasta quantidade de impostos relacionados ao consumo por uma quantidade reduzida no modelo IVA, ambas as casas legislativas têm brigado pelo protagonismo das discussões.
O ministro da Economia, Paulo Guedes, é outro que reluta em adotar posição conciliadora/negociadora e não hesita em fazer duras críticas às alternativas propostas pelas casas legislativas a fim de assumir ‘as rédeas’ do processo. A futura proposta de Reforma Tributária a ser anunciada pelo Governo Federal, aliás, ganhou espaço na mídia nos primeiros dias de agosto.
Para discutir esse cenário de vaidades e disputa por poder que cerca a necessária reforma do modelo de tributos do país, conversamos com o mestre em Teoria Econômica e consultor da Prospectiva, empresa de análise de tendências e cenários políticos, Adriano Laureno.
Existe, para além de projetos diferentes de Reforma Tributária, um viés político na aparente queda de braço entre as propostas defendidas pela Câmara (proposta do CCiF), Senado (proposta de Luiz Carlos Hauly) e pelo executivo (proposta da Receita Federal)?
Adriano Laureno – Em termos puramente econômicos, existem apenas dois polos disputando o modelo-base para os impostos indiretos do novo sistema tributário. No primeiro deles está o IVA, utilizado na maior parte do mundo desenvolvido e representado pelas propostas da Câmara e do Senado. No segundo polo está o Imposto sobre Transações Financeiras, defendido pelo secretário da Receita Federal, Marcos Cintra, e representado em sua versão mais radical pela proposta do Instituto Brasil 200. Dado o pouco apoio acadêmico e a inexistência de exemplos internacionais que utilizem majoritariamente o Imposto sobre Transações Financeiras, fica claro que o grande debate em torno da Reforma Tributária não se dá na esfera econômica – e sim na esfera política. Todos os candidatos à presidência, exceto Bolsonaro, defenderam a implementação de um IVA ao longo da campanha. Com a eleição do candidato do PSL, entretanto, a disputa em torno do tema se tornou mais complexa. Ao garantir a autonomia para estados e municípios determinarem suas alíquotas, a proposta de Baleia Rossi (PEC 45/19), na Câmara, parece a mais viável no momento. Ela tem conseguido centralizar as atenções e receberá uma proposta de emenda, acordada entre os 27 Secretários de Fazenda dos estados. Após um 1º semestre em que a Câmara e o Executivo receberam todos os holofotes em razão da discussão da Previdência e o protagonismo assumido por Rodrigo Maia, o Senado buscou se antecipar a um possível novo escanteamento no segundo semestre. Para isso, retomou uma proposta “ideal” de Reforma Tributária: a antiga PEC 293/2004, do ex-deputado Luiz Carlos Hauly. Agora sob o número 110/2019, a PEC busca redesenhar mais profundamente o sistema tributário nacional e retira a autonomia de alíquotas dos entes federativos, acabando com a guerra fiscal. Exatamente por isso, entretanto, ela exacerba os conflitos federativos e torna um acordo entre as bancadas estaduais extremamente improvável. O Executivo, por sua vez, tem consciência de que, ao contrário da Previdência, uma Reforma Tributária exigirá o apoio técnico da Receita Federal. Se a Previdência acabou tendo seu ritmo de evolução determinado por Maia, na Tributária o Executivo tem garantido certo poder de agenda ao atrasar a apresentação de um texto próprio. O Executivo tem aproveitado a complexidade do tema para anunciar de forma dispersa suas intenções tributárias. Assim, o governo consegue avaliar a repercussão de cada ponto, antes de calibrar seu próprio texto. Ele sabe que o tema não tem como avançar de forma determinante enquanto não houver a participação do Ministério da Economia. A intenção de Cintra é apresentar um texto que inclua seu projeto de vida (o imposto sobre transações financeiras), mas que seja viável politicamente. Um projeto intermediário entre o IVA puro e o imposto único do Instituto Brasil 200.
Que tipo de capital político os poderes estão buscando com essa disputa? O que cada um dos poderes tem ‘a ganhar’ com o protagonismo no processo?
Adriano Laureno – Desde que Rodrigo Maia desistiu da PEC 293/2004, que estava pronta para ser votada no Plenário da Câmara, em prol de uma nova proposta, ficou claro que o texto integral de Hauly tem aprovação inviável no Congresso. Ainda assim, o Senado decidiu reapresentar a proposta. O texto foi debatido por anos entre Câmara, Receita e o Ministério da Economia e traz, por si só, credibilidade à posição do Senado. Ao se posicionar sobre o tema o Senado ganha não apenas protagonismo perante a mídia, mas também um lugar na mesa de negociações da Reforma Tributária. No primeiro semestre, muitos senadores se ressentiram da gestão de Alcolumbre por não ter dado ao Senado suficiente espaço nas manchetes e ter permitido que a casa se tornasse um agente passivo no principal debate do ano: a Previdência. Como a aprovação no Senado era considerada mais simples, Rodrigo Maia era o principal nome do parlamento e o Senado não forma comissões especiais, as principais negociações acabaram se dando entre os deputados e o Executivo. O Senado teve pouco espaço para modificar o texto previdenciário. Ao apresentar um projeto tributário próprio, entretanto, Alcolumbre obriga que as negociações entre Guedes, Cintra e a Câmara passem também pelo Senado. Na casa devem surgir os principais conflitos federativos que, dessa vez, não poderão ser escanteados por causa dos diferentes interesses regionais e econômicos envolvidos. Os debates que já começaram a surgir, acerca da Zona Franca de Manaus, talvez sejam o maior exemplo disso.
A relação entre Rodrigo Maia, presidente da Câmara, e Jair Bolsonaro e sua equipe tem sido cercada de tensão e o primeiro parece estar ditando os rumos práticos do governo nas pautas que necessitam da aprovação do Congresso, incluindo a Reforma da Previdência. Qual sua avaliação sobre esse cenário? Na prática, o poder legislativo tem sido protagonista?
Adriano Laureno – Temos observado o Executivo avançar substancialmente em suas pautas que não dependem de aprovação do Congresso. Levando adiante uma agenda iniciada no governo Temer, o Executivo tem entregado de forma dispersa desregulamentações e concessões, há muito esperadas por atores da iniciativa privada. O ritmo lento da pauta já era esperado, por enfrentar uma série de barreiras institucionais e jurídicas, mas ela tende gradativamente a ganhar espaço. No que se refere aos pontos que dependem de aprovação legislativa, entretanto, o cenário é completamente inverso. Mesmo em temas usualmente de fácil aprovação, como a MP 870, que reorganizou a estrutura ministerial, o governo teve dificuldades e precisou realizar concessões. Nos temas mais complexos, o governo 1) sofreu derrotas, como foi o caso do Decreto das Armas e da PEC do Orçamento Impositivo, 2) viu seus projetos serem atrasados, como é o caso do Pacote Anticrime, ou 3) perdeu seu protagonismo, como é o caso da Reforma da Previdência. No principal projeto do ano, Maia e Guedes iniciaram o processo dividindo o protagonismo, mas, com o decorrer da tramitação e as críticas de Guedes aos deputados, Maia ganhou espaço. No episódio mais marcante, Maia respondeu diretamente às críticas de Guedes sobre a retirada da capitalização da PEC 6/2019 e elevou sua credibilidade perante seus pares.
Esse cenário inusitado é causado principalmente pela postura presidencial. As recorrentes declarações polêmicas, as críticas ao Parlamento e a pouca abertura do governo aos partidos dificultam as negociações com o parlamento. Com isso, o presidente não conseguiu reverter a alta aprovação popular, com que iniciou o mandato, em alto nível de governabilidade. Sem capacidade de articulação política vinda do Executivo, Rodrigo Maia ocupou o vácuo de poder estabelecido e se tornou o grande protagonista dos principais projetos em curso, no Parlamento. Vale, entretanto, notar que o protagonismo do Congresso e de Maia é restrito. Mesmo na aprovação da Previdência, o oferecimento de emendas pelo Executivo aos parlamentares teve papel central. Em temas ainda mais áridos, como é o caso da Reforma Tributária, o protagonismo do Executivo é essencial, para centralizar as negociações e compensar estados e setores econômicos, por eventuais derrotas que sofram em prol do ganho global de eficiência.
